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中国深度融入全球金融治理

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  作者:南开大学周恩来政府管理学院 张发林

  随着改革开放的深入和经济实力的攀升,中国全面融入了全球金融治理体系之中,具体表现为加入全球金融治理机构和遵守相关国际规则等方面。但是,提出并推行全球金融治理体系的“中国方案”,提升中国的国际金融权力,还存在诸多挑战和困难,中国深度融入全球金融治理体系任重而道远。

  全球金融治理体系演进与现状

  全球金融治理的实践一般可追溯至19世纪。当时,国际贸易的发展促进了资本跨国流动,一些私人信贷机构随之发展成为大金融集团。这些集团的自我管理及其与中央银行的合作,以及中央银行间的合作,构成了全球金融治理的最初形态。第一次世界大战中断了大金融集团主导的全球资本流动,大金融集团的影响力被弱化,中央银行的职能由于战争融资的需求而被强化。两次世界大战期间,主要国家为管理国家间经济和金融关系,进行了一系列尝试,如建立国际联盟经济委员会、同盟国赔偿委员会、国际清算银行以及主要国家间的中央银行网络等,这些努力多以失败而告终。当前全球金融治理体系始于第二次世界大战后的国际政治经济秩序重建,治理的核心主体先后经历了美国霸权时期(1944—1971年)、G7(七国集团)主导时期(1972—2008年)和G20(二十国集团)引领时期(2009年至今)。

  全球金融治理概念自然是在全球治理的概念诞生以后才出现的。从国际制度的角度出发,全球金融治理体系是金融全球化发展到特定阶段后,在国际社会无政府状态下,管理国际金融关系和解决国际金融问题的组织结构和体制的有机结合。金融关系和金融问题涉及信贷分配和货币关系两个核心内容。组织结构是偏物质性的,具体表现为相关国家和非国家的行为体,通过正式和非正式的关系而构成的网络。体制是偏观念性的,具体表现为相关的国际规则。自2008年全球金融危机以来,当前全球金融治理已形成一个网状组织结构和体制复合体。该网状组织结构以G20和金融稳定委员会(FSB)为核心,该体制复合体囊括了货币关系、银行、证券、保险、金融市场基础设施、会计准则等诸多领域的国际规则。

  积极应对挑战

  自改革开放以来,中国加速融入全球金融治理体系之中。一方面,中国已成为绝大多数专业性全球金融治理机构的会员,其中包括国际货币基金组织、金融稳定理事会、国际清算银行及下属机构、巴塞尔银行业监管委员会、国际保险监督官协会、国际证监会组织等。不同政府部门(如“一行两会”)、政府官员、行业协会(如中国期货行业协会)、行业专家、金融机构、专业性服务机构、金融交易场所等,代表中国与这些机构建立了日益密切的联系。另一方面,中国已广泛遵守或执行了主要全球金融治理国际规则,譬如《巴塞尔协议III》《证券监管目标和原则》《金融市场基础设施原则》等。但是,这并不意味着中国已成为全球金融治理的引领者,中国经济崛起也并不意味着中国在全球金融治理中的崛起。

  中国深度融入全球金融治理,增加国际金融权力,除了提升自身金融实力以外,还至少需要应对和解决以下三大挑战和问题。第一,人民币国际化如何助力陷入困境的国际货币体系改革,同时尽力规避中美间的货币权力竞争与冲突?国际货币体系的缺陷被普遍认为是2008年全球金融危机的重要原因,但主要国家的认知却存在差异。美国指责新兴国家的汇率制度和政策,而以中国为代表的新兴国家认为,美元在当前国际货币体系中,拥有无需承担责任的特权。因此,特朗普政府的贸易保护主义政策;意在直接打压新兴国家的国际贸易优势,而新兴国家力求通过国际货币多元化,改革国际货币体系,削弱美元霸权。人民币国际化通过提供新的国际货币选择,激发主要货币关于国际本位货币地位的竞争,为国际货币体系的渐进式变革创造了新动力,但是也易于诱发中美关于国际货币权力的竞争和冲突。在国际格局大变革的背景下,管控冲突,寻求发展的和平环境,是中国深度融入全球金融治理的必要前提。

  第二,随着2008年全球金融危机的影响逐渐消散,G20议程开始泛化,其在全球金融治理领域的作用逐渐变弱,全球金融治理合作式微,中国如何继续寻求更多国家间合作的动力和机会?G20部长级会议和峰会,最初都是为应对金融危机和促进金融治理合作而生。然而,近年来G20峰会议题已拓展至全球经济、贸易与投资、创新、环境与能源、就业等诸多领域,全球金融治理相关议题有逐渐被边缘化的趋势,国际货币体系改革陷入困境,宏观审慎性金融监管政策框架问题显现。在这一背景下,中国已通过继续敦促国际金融机构和国际货币体系改革、建立双边本币互换协议、发起“一带一路”国际合作倡议、筹建亚洲基础设施投资银行等方式,创造了全球金融治理合作的动力和机会。继续寻求更多动力和机会,是中国深度深入全球金融治理的重要步骤。

  第三,中国如何参与到全球金融治理核心议程和具体规则的制定中,提出切实可行的全球金融治理“中国方案”?自二战结束以来,全球金融治理的核心议程先后经历了四个阶段:布雷顿森林体系下的国际货币体制监管期(1944年至20世纪70年代初)、国际银行业监管期(20世纪70年代初至80年代末)、金融全球化和自由化时期(20世纪80年代末至2007年)、全面监管期(2008年至今)。全面监管期在2008年金融危机爆发以后,又经历了从微观审慎性金融监管向宏观审慎性监管的发展。中国并没有参与到这些全球金融治理核心议程的制定之中,并且直到进入全面监管期后,中国才加速融入全球金融治理体系。标志性的事件是1997年亚洲金融危机后,中国成为G20部长级会议的创始成员,之后中国成为多数全球金融治理机构的成员。就具体的全球金融治理国际规则而言,中国更多的是规则的接受者,而非制定者。游离于核心议程和具体规则的制定过程,中国无法从真正意义上深度融入全球金融治理。因此,结合自身发展的实践和经验,为全球金融治理提供中国智慧和中国方案,是中国深度融入全球金融治理的核心关键。

  全球治理既表现为宏观战略和思想,也表现为中观的国际制度安排和微观的实践。从宏观角度而言,全球治理在不同领域间往往是统筹兼治,概而论之。从中微观角度而言,全球治理必须考虑不同问题领域的特性,分而治之。宏观战略必须足以指引中微观实践,而实践无疑是战略成败的评判标准。积极应对上述挑战,推动中国深度融入全球金融治理,既践行了宏观全球治理战略,为解决国际金融领域内的“治理赤字”作出贡献,也为中国在更多问题领域内的全球治理实践提供了经验和模板。经济实力与全球治理能力和影响力之间存在相关性,但却没有必然的转化关系,从经济实力向金融权力,甚至更广义的全球治理能力和权力的转化,需要更长的时间周期、更多有意识的制度建设、更好的国际议程设置能力以及更合理有效的国际战略。

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